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[摘要]由于城市信用社的性质界定问题、资产损失弥补问题、资金兑付问题，我国城市信用社改革进展缓慢。本文认为，城市信用社的成功改革，要从以下几方面做起：1、要提高对城市信用社改革重要意义的认识；2、改革要设计出激励相容的方案；3、要充分发挥市场力量在改革中的作用；4、城市信用社改革要和发展民营银行相结合；5、完善相关法律法规，城市信用社要依法改革。
一、我国城市信用社改革进展情况
全国第一家城市信用社于1979年成立于河南省漯河市（当时为县级）。以后经过1986－1988年和1992－1994年两次大发展，1995年末全国共有城市信用社5279家，1996年后，由于组建城市商业银行，城信社数量趋于减少，1998年末为3290家。到2005年6月30日，又处置了2937家，还有353家没有处置。其中部分社保留和组建单一法人社外，实际尚待处置的是280家，主要集中在黑、吉、辽、河北和大连四省一市。其中东北三省262家，黑龙江87家，吉林113家，辽宁62家）。在已经处置的2937家中，1619家更名为农村信用社，311家组建单一法人社，254家被收购 ，265家组建了城市商业银行，其余的予以撤销。
从总体看，我国城市信用社改革步伐缓慢，处于营运状态的社，相当数量经营状况恶化，风险与日俱增。以黑龙江为例，截至2005年6月末，该省有城市信用社95家。其中，处于撤消清算状态的7家；处于运营状态的88家。在88家处于运营状态的城市信用社中，1家已经组建单一法人社，有87家尚待整顿。这87家城信社的总体情况是：资产总额68.57亿元，其中贷款余额41.61亿元，不良贷款余额18.7亿元，不良率44.94%。负债总额74.99亿元，其中存款余额70.86亿元。实际所有者权益－20.68亿元。这些社风险十分突出。表现在：（1）资产质量恶化,账面不良率为44.94%,实际不良率预计达到70%。在87家城市信用社中,不良率高于30%的54家,部分社的不良率达到90%。（2）财务损失巨大,整体已经严重资不抵债。87家社中有83家实际资不抵债,实际资不抵债额20.68亿。有83家存在累计亏损,累计亏损额7.7亿；2005年上半年,87家社增加亏损3459万,平均每月增加亏损577万。特别是待撤销的10家社，其损失与日俱增，风险不断积累。（3）部分社频繁出现支付风险。双城富华、绥化明水等部分社频频出现支付困难。以上状况表明,该省城市信用社基本丧失了支持地方经济发展的能力和抵御风险的能力，如不能加快改革步伐，及时化解风险，会威胁到地方金融安全。
二、我国城市信用社改革的制约因素
从我国城市信用社改革进展情况看，主要存在以下制约因素：
1、城市信用社的资产损失弥补问题迟迟未能解决。影响城市信用社改革进程的主要因素是资产损失弥补问题。城市信用社在经营过程中造成了巨大的资产损失，表现为巨额的不良资产，即大量贷款不能收回。要改革，不论选择什么方式都首先要解决损失弥补问题。因为金融机构不同于一般企业，无论经营状态如何都必须能够支付居民和企业的存款。对城市信用社来说，这些必须支付但是因为贷款无法回收难以支付的存款实际上是改革的成本。不支付这些成本，改革就难以推进，如果支付了这些成本，改革就容易多了。因此改革的关键点是找到支付改革成本的主体。但是城市信用社改革恰恰在这个问题上陷于困境。首先城市信用社自身已经无力承担这些成本，其次成本的承担者又不可能是有收购意向的金融机构，最后只能是政府。是中央政府还是地方政府呢？目前，这个问题在改革路线的设计中仍然没有确定的答案。地方不愿意承担改革成本的理由是大多数城市信用社是原人民银行主办，在隶属权限上不属于地方金融机构。因此主张“谁主办，谁落实损失弥补”。而人民银行不愿意承担改革成本的原因是城市信用社虽然隶属于人民银行，但服务的是地方经济，地方是直接的受益者，而且很多不良贷款是地方政府的不当干预造成的，因此地方应该负责弥补损失。这种争执体现在改革文件精神的变更中。1998年10月的《整顿城市信用合作社工作方案》中，指出城市信用社出现支付风险，应本着“谁组建，谁负责组织清偿”的原则，由当地人民政府组织组建单位或股东单位采取有效措施化解风险。但是同时也指出属地方政府违法违规干预城市信用社经营管理而造成支付风险的，由当地政府负责组织清偿有关债务。这种规定为组建单位和人民银行扯皮推委留下了空间。在2000年人民银行下发的《关于对城市信用社整顿工作进行全面检查及进一步推进整顿工作的通知》中，这种政策规定仍然继续，在强调“谁组建，谁负责组织清偿”以及必须落实“谁组建”问题的同时，还规定要从造成资产损失的原因方面，分析和落实偿还债务的责任，提出了“谁用钱、谁还债；谁担保，谁负相应责任；谁干预，谁拿钱”的原则。这种政策的效果和前一个政策是一样的，都是难以落实。在2005年中国银监会、财政部、人民银行、国家税务总局四部委制定的《关于进一步推进城市信用社整顿工作的意见》中，则改变了政策内容，不再强调债务清偿责任，明确规定城市信用社更名改制为农村信用社以后享受农村信用社改革的有关政策。 而对其它整顿方式则不予资金扶持。对这个政策的效果笔者不甚乐观。原因是一是对更名为农村信用社的城市信用社所给资金不足以消化其历史包袱，二是其他方式没有资金支持，因此地方仍然缺少积极性推动改革。任何改革要成功，都要设计出激励各方积极参与的激励相容的制度。而城市信用社改革所缺少的恰恰是这个关键的东西。
2、对城市信用社的性质界定不清。对城市信用社的产权制度和组织形式一直未能清晰界定，说明改革思路不清晰。在1998年以前，一直把城市信用社当作合作制金融企业，比如在1998年10月的《整顿城市信用合作社工作方案》中，就认为城市信用社在经营中背离了合作制原则，擅自从事商业银行业务，造成了大量不良资产，形成相当大的金融风险，因此要通过规范改造将城市信用社从股份制管理形式转变为合作制金融组织，并提出按照“‘自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务’的原则把城市信用社真正办成合作金融组织”。而在2005年中国银监会制定的《城市信用社监管与发展规划》和中国银监会、财政部、人民银行、国家税务总局四部委制定的《关于进一步推进城市信用社整顿工作的意见》中，仿佛承认了城市信用社股份制管理的既成事实，指出要通过股份制改造把它发展成为股份制金融企业。这说明对城市信用社目前的性质和发展方向尚未弄清楚。
3、人民银行在及时落实兑付资金上存在困难。这种现象体现在关闭社的退出上。到2005年10月，全国尚有280家左右待关闭社宣布撤消关闭6年之久尚未退出市场。主要原因是人民银行未能足额及时兑付债权人的债务。表现为：在兑付居民储蓄存款时存在时点问题，比如以2002年末为时点，由于这些年这些社仍在营运，资产损失继续增加，新增的损失如不能弥补，无法完成撤消工作。这意味着退出越慢，退出成本越高，越难以退出。同时一些对公债务以及其他敏感债务（如社会养老保险金等），也一直未能妥善解决。兑付资金不能很好落实这是制约整顿工作的一个重要方面。
4、农村信用社对城市信用社更名改制存在抵触心理。在城市信用社改革中，多数社要更名改制为农村信用社。而有些省份农村信用社自身经营尚且困难重重，如果再接受包袱较重的城市信用社，犹如雪上加霜。虽然在近2年进行的农村信用社改革试点工作中，国家出台了税收、利率、资金扶持等一系列政策，用来消化农村信用社的历史包袱，但是部分地区的农村信用社包袱仍然很重。比如，黑龙江农村信用社尚有50亿左右的不良贷款。而且相当数量农村信用社仍处于亏损状态。在这种情况下，如果城市信用社的历史包袱没有彻底消除就更名为农村信用社，其风险会转移到农信社。这是农村信用社不愿意接收的原因。
5、银监部门简单的整顿思维不利于整顿工作顺利推进。城市信用社整顿是个很复杂的过程，牵扯到方方面面的利益。在整顿方案不能理顺各种利益关系的时候，整顿工作很难开展。但是银监部门一直陷于简单化的思维定势中，在以往历次整顿中都没有处理这个问题。所以整顿工作走走停停。在历次整顿中，都有个时间表，比如98年的整顿方案要求在1999年底完成整顿工作，结果推行不顺利，2000年又下发了《关于对城市信用社整顿工作进行全面检查及进一步推进整顿工作的通知》，要求各省最迟在2001年5月上报整顿处置方案，结果有的省份迟迟未报。个别虽然后来上报了，但是没有实施。
三、推进我国城市信用社改革的对策建议
城市信用社改革是我国金融领域改革的一项重要内容，能否成功会影响中国金融改革的质量和进程，所以要科学设计改革的路线和方案，以推动改革顺利进行。
1、要提高对城市信用社改革重要意义的认识。尽管城市信用社的存贷款规模在金融机构中所占份额不大，但是由于其风险突出，包袱沉重，成因复杂，且是服务社区的重要的中小金融机构，因此可以说城市信用社改革的重要性不次于国有商业银行和农村信用社，应受到高度重视。目前看，重视不够。一是对其整顿的复杂性估计不足，因此整顿方式主观武断，不尊重客观实际，表现为搞“运动式”整顿。当城信社的问题较突出，风险较大时就通过下发红头文件的方式，以行政手段推动整顿，方式简单划一，而且人为制定出改革的时间表，但总是虎头蛇尾。二是给的扶持政策不足。前文已经说过，城市信用社历史包袱重，如果不弥补资产损失很难推动整顿工作，但是现在国家给的扶持政策不足。在四部委下发的文件中，仅承诺对更名为农村信用社的城市信用社享受农村信用社的改革政策，而对其他整顿方式没给扶持措施。这无疑会促使大多数质量较差的城市信用社更名为农村信用社，向农村信用社转移风险。国家对城市信用社改革出台的扶持政策无法与国有商业银行相比。国家为消化国有商业银行的历史包袱拿出至少2万亿。三是地方政府认识不到位。城市信用社是服务中小企业的重要金融机构，其发展壮大对促进地方经济发展具有重要作用。但是多数地方政府却不愿意在扶持城市信用社发展上下大力气，不肯出台有力措施，尤其是不肯拿出真金白银。只有少数地方能够考虑长远利益。比如黑龙江省七台河市在财政本身不宽裕的情况下拿出5000万优质资产（土地和宾馆）置换城信社不良资产，又拿出2000万资金入股城市信用社，帮助其组建单一法人社。贵州省六盘水市为支持城市信用社组建城市商业银行，出台了《关于进一步支持城市信用社发展加快组建城市商业银行的意见》，而且出资2000万元对城市信用社的不良贷款全部进行剥离，所余不良资产在开业后3年内分期注资剥离。
2、改革要设计出激励相容的方案。中国各领域改革的经验表明，成功的改革一定是各方都能从改革中获益的改革，即实现经济学上所说的帕累托改进。改革方案一定是激励相容的方案，既让各方在博弈中实现纳什均衡，相反如果改革方案不能实现激励相容，那么改革很难推进。以往城市信用社改革的方案很难实施的原因是地方政府不愿意承担改革成本，或者说如果承担改革成本不能实现预期利益加以补偿。这说明改革方案不是各方博弈的均衡解，没有一个谈判妥协的过程。在有些利益主体不接受的情况下，就强行实施，结果不理想。当前改革已经不是处于计划经济时期，地方和中央在财政上分灶吃饭，地方有自己的利益要求，因此中央不能象过去那样，以简单行政命令的方式要求地方如何改革，尤其是在伤害地方利益的情况下。因此改革要坚持民主的原则，兼顾各种利益主体的利益诉求，设计的方案要充分征求各方意见，在各方相对满意的情况下，推进改革。
3、要充分发挥市场力量在改革中的作用。市场力量作用的发挥表现在两个个方面，一方面是让市场主体即企业（包括金融机构）或个人自由参与城市信用社改革，在各方自愿缔约的前提下，建立一种风险共担，收益共享的改革模式。这是市场进入问题。目前看，我国城市信用社进入门槛过高，甚至不允许建立新的城市信用社。银监部门规定组建单一法人城市信用社的注册资本金要达到5000万元人民币，人均资产规模500万。这个要求对于我们这个金融资源相对匮乏的国家来说，有些偏高。在美国有一种类似我国城市信用社的“社区银行”，平均每家资本金仅1111万美元，按照购买力平价计算，美国的人均GDP是我国的30-40倍 ，因此我国城市信用社最低资本金额不应超过1000万元。降低注册资本金要求，不意味放松风险控制，可以提高资本充足率。新建立城市信用社资本充足率不应低于10%，核心资本充足率不应低于6%；在运行过程中若资本充足率低于6%，或核心资本充足率低于4%，则必须强制退出。另一方面，城市信用在退出上要服从市场竞争机制，优胜劣汰。我国金融市场退出机制不完善。在我国合法存款受到法律保护，城市信用社不论经营状况如何，都必须支付合法存款。而在没有存款保险制度保障下，退出成本只能由国家承担。当国家财力不宽裕或者不能及时安排退出资金时，退出必然受到制约。因此，要在建立完善存款保险制度的基础上，完善退出机制。
4、城市信用社改革要和发展民营银行相结合。当前我国金融企业改革的总体趋势就是股份制和民营化，并在明晰产权的基础上，建立现代金融企业治理结构和管理制度。我国城市信用社存在的关键问题就是产权不清晰，缺乏现代管理制度。因此，城市信用社改革不要走回头路，不要做表面文章，不论合并、被收购，还是更名为农村信用社，都要坚持一个市场化和民营化的方向，都要坚持进行制度创新，并逐渐把它变成一个产权清晰、内部管理规范、治理结构健全的民营银行。
5、完善相关法律法规，城市信用社要依法改革。目前，在我国城市信用社改革中，政府行政推动色彩过于浓厚，行政指令往往代替法律，这增加了改革的不确定性，也使改革缺少连贯性，无形中会增加改革的风险和成本，不符和市场经济发展方向和建设法治社会的要求。因此，要完善市场进入、退出等相关金融法律法规，使金融机构（包括城市信用社）改革有法可依。 | 
